政策︱佛山制定13大措施落实用地保障，全面推动乡村振兴战略
近日，佛山市发布《佛山市自然资源局 佛山市农业农村局关于全面推动乡村振兴战略落实用地保障具体政策措施（试行）的通知（征求意见稿）》，拟制定推动加快编制村庄规划、全面开展农村房地一体不动产确权登记、鼓励开展低效建设用地拆旧复垦、拓宽存量农村建设用地利用途径、完善农村宅基地管理制度等多项措施，助力乡村振兴。
近日，佛山市自然资源局印发的《佛山市自然资源局 佛山市农业农村局关于全面推动乡村振兴战略落实用地保障具体政策措施（试行）的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》）正向社会公开征求意见。《通知》提到，佛山将全面开展农村房地一体不动产登记工作，集体土地可通过托管方式统一招商，允许本地居民利用自有住宅建民宿，鼓励农村集体经济组织建设租赁住房等。
拓宽存量农村建设用地利用途径
《通知》称，佛山将全面开展农村房地一体不动产登记工作。各区要在农村地籍调查工作的基础上，落实相关工作经费，尽快按照确权登记颁证的要求，开展农村地籍调查成果的修改、完善、更新，全面掌握农村范围内宅基地、集体建设用地和零星国有土地的利用类型、数量、分布等状况，为宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证提供基础性支撑。
根据《通知》，在保障村民合法居住权、符合土地利用总体规划和乡村规划的前提下，经农民集体表决同意后，允许经农村土地综合整治、宅基地整理、村庄拆改等节约的农村集体建设用地采取入股、联营等方式，与其他单位和个人共办农业企业，建设农产品初加工、深加工、仓储和物流等设施，发展住宿、餐饮、停车场等乡村休闲旅游项目，以及非营利性养老产业和农村一、二、三产业融合项目。
可通过托管方式统一招商
此外，佛山将探索农村集体经济组织以出租、合作、入股等方式盘活利用空闲农房及宅基地，兼顾古村落旅游开发与文化保护。严禁农村集体建设用地违法违规开发房地产或建私人庄园会所。
《通知》表示，佛山将探索集体土地整备利用。有条件的地区，可成立集体土地整备中心，通过托管方式，对规划为经营性建设用地的农村集体存量土地进行整合和土地前期整理开发，统一招商。据介绍，托管是指在不改变集体土地所有权的前提下，为提高土地利用效益，村（居）集体经济组织或土地使用权人作为委托方，将一定期限内的土地使用权委托给集体土地整备中心，由集体土地整备中心代表委托方对土地使用权进行处置、对土地开发行为进行监督，并与委托方分享土地收益的行为。
符合入市条件的存量农村集体经营性建设用地可申请纳入土地整备范围。经委托方自愿申请，与集体土地整备中心共同编制农村集体建设用地托管方案，明确宗地基本信息、托管对象、托管期限、收益分配等内容，并经村集体民主表决后，逐级报区政府批准托管方案。
鼓励农村集体经济组织建设租赁住房
《通知》还指出，允许本地居民利用自有住宅或其他条件，以建设改造民宿等方式依法从事乡村旅游经营。腾退的户外厕所、闲置废弃畜禽舍、影响村内道路及公共设施建设的院落等建筑物或构筑物用地，优先用于支持乡村旅游、休闲农业、农业公园、田园综合体等新产业新业态用地需求。
此外，《通知》还鼓励有条件、有市场需求的农村集体经济组织通过联营、入股、出让、租赁等方式建设运营集体租赁住房项目。项目建设要以存量用地为主开发。农村集体经济组织要依据村庄规划，充分利用盘活的空闲宅基地和其他农村集体建设用地，建设开发租赁住房，发展新型农村社区，扩大集体经济收入来源。
各区人民政府，市直有关部门：
为贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴战略的重大决策部署，以及省委省政府、市委市政府的实施意见，坚持农业农村优先发展，推进农业农村现代化，提升农村新产业新业态发展水平，统筹建设城乡统一用地市场，促进农村集体建设用地节约集约利用，根据有关政策，结合我市农村土地管理工作实际，经市人民政府同意，制定以下具体政策措施：
一、推动加快编制村庄规划
根据村庄规划统筹安排农村各项土地利用活动，促进土地规范、有序和可持续利用。优先推进贫困村村庄规划编制工作。在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下，统筹农业农村各项土地利用活动，优化用地布局，细化用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑。在农村土地制度改革试点、贫困村创建社会主义新农村示范村、新型农村社区建设、开展土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的地区，以及农业企业发展较快、用地集约且需求大的地区，各地可适当统筹调整相应指标和规划任务。合理划分村生态空间、农业空间和建设空间，建设空间内设置有条件建设区，通过设置“弹性”空间合理引导村庄建设。根据村庄建设用地需求，将村庄规划预留的建设用地规模用于农村建设项目用地，保障项目用地符合土地利用总体规划，形成相对集中、集约高效的村庄建设布局。将落实村庄规划纳入村规民约，严格规范农村新住房和其他配套设施建设。
落实好《广东省自然资源厅关于加快村庄规划编制工作的通知》（粤自然资办函〔2019〕155号）有关部署，2019年底前全市要完成村庄规划编制工作，基本形成村村“有一张规划图、有一张近期建设项目表、有一套管理规则”；2020年底前完成本地区有条件、有需要的村庄规划成果优化完善和上图入库工作，实现村庄规划纳入国土空间规“一张图”管理。尽快完成制定《佛山市乡村建设规划许可管理办法》。
二、优先保障乡村振兴项目用地指标和林地定额
农业农村部门要牵头制定乡村振兴项目发展规划计划，明确界定乡村振兴具体项目清单，协调指导做好项目建设规划布局，并与土地利用总体规划相衔接。对农村新产业新业态发展、产业融合发展、农民住房建设以及村非营利性教育、医疗卫生、养老、体育、殡葬设施等项目，按规定使用省级用地指标。列入市级乡村振兴专项规划或市级年度乡村振兴重点计划的项目（需市农业农村局出具证明）可申请使用市级预留的用地指标，涉及需永久占用林地且符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第42号修改）的，优先纳入林地定额。涉农各区每年在指标分配方案中还要明确安排不少于10%的用地指标，专项保障乡村振兴具体项目的新增建设用地需求，优先倾斜农业产业园、科技园、创业园、县域助农服务综合平台和镇村助农服务中心建设用地安排，支持现代农业园区和助农服务体系建设。
三、全面开展农村房地一体不动产确权登记
围绕《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“到2020年全面完成宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证”工作目标，全面开展我市农村房地一体不动产登记工作。各区要在农村地籍调查工作的基础上，落实相关工作经费，尽快按照确权登记颁证的要求，开展农村地籍调查成果的修改、完善、更新，全面掌握农村范围内宅基地、集体建设用地和零星国有土地的利用类型、数量、分布等状况，为宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证提供基础性支撑。
四、妥善处置农村历史遗留用地问题
对于“一户多宅”、超面积或者没有土地权属来源材料的宅基地和集体建设用地，要在“遵照历史、照顾现实、依法依规、公平合理”的原则基础上，按照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）相关规定予以妥善处理并办理不动产登记手续。未覆盖乡村规划的地区，已依法取得宅基地使用权的地上房屋所有权登记，由各区人民政府对未覆盖乡村规划的乡村及时间界限作出统一认定。各区要尽快印发解决历史遗留用地问题的指导意见。
市、区要建立解决历史遗留及疑难问题联席会议制度，实现统筹协调、研究处理不同时期不动产登记历史遗留及疑难问题，建立疑难案件会审机制，定期组织会审形成会审意见并统一开展工作。按集体土地范围内不动产权证历史补办的处理措施补办证的，须经联席会议审议同意，不动产登记机构及相关部门按会审意见办理。当事人申请房屋所有权登记，符合认定范围的，可不提供房屋符合规划或者建设的相关材料。对于因继承、交换、分家析产等造成宅基地使用权和地上房屋权利人不一致的，可由村委会出具证明或提供调解协商证明材料，明确房地统一登记的权利主体，作为宅基地使用权及房屋所有权的权属来源证明材料。
五、鼓励开展低效建设用地拆旧复垦
落实好全省农村建设用地拆旧复垦政策，出台全市低效建设用地复垦指标市场化管理指导意见，进一步明确复垦指标来源和交易范围、对复垦、交易、使用环节制定一系列指导意见，并通过赏罚分明、强化监管等手段，以实现复垦指标市场化管理。在做好历史文化保留、保护等前提下，农村集体经济组织可根据村庄规划和农户等土地使用权人提出的拆旧意愿，拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地。复垦腾退出来的建设用地指标优先保障所在村建设需要后，节余部分以公开交易方式流转用于城镇建设，复垦指标通过交易平台进行公开交易。我市出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地（不含“三旧”改造用地）应当与按照省拆旧复垦政策形成的复垦指标挂钩，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地。
六、拓宽存量农村建设用地利用途径
在保障村民合法居住权、符合土地利用总体规划和乡村规划的前提下，经农民集体表决同意后，允许经农村土地综合整治、宅基地整理、村庄拆改等节约的农村集体建设用地采取入股、联营等方式，与其他单位和个人共办农业企业，建设农产品初加工、深加工、仓储和物流等设施，发展住宿、餐饮、停车场等乡村休闲旅游项目，以及非营利性养老产业和农村一、二、三产业融合项目。探索农村集体经济组织以出租、合作、入股等方式盘活利用空闲农房及宅基地，兼顾古村落旅游开发与文化保护。严禁农村集体建设用地违法违规开发房地产或建私人庄园会所。鼓励农村集体经济组织充分利用城市更新（“三旧”改造）政策，引入投资经营主体，推动农村旧村改造、配套设施改善、村级工业园整治提升和产业转型升级。深入开展旧村庄改造，对纳入城市更新（“三旧”改造）范畴的旧村庄办理完善历史用地手续，涉及2009年12月31日前已实际使用但无合法手续的历史建设用地，可按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理（处罚）后，按照省、市城市更新（“三旧”改造）政策规定完善历史用地手续。
七、完善农村宅基地管理制度
坚持“一户一宅”原则。村集体经济组织应在《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条确定的宅基地面积标准范围内，根据村庄规划确定的宅基地规模和布局，因地制宜确定本集体宅基地和农民公寓使用面积标准、建设时序和管理办法。在不损害农民利益、不改变用途的前提下，简化农村宅基地审批程序。依规划使用村内新增建设用地用作宅基地的，按现行法律法规规定进行审批。依规划将村内原有建设用地用作宅基地的，探索由县级政府委托镇政府审批，由村集体经济组织报请镇政府审批同意后实施。宅基地经批准后应报县级农业农村主管部门备案。确保机构改革职能调整履责到位，进一步完善宅基地管理改革政策。
八、积极探索集体土地整备利用
有条件的地区，可成立集体土地整备中心，通过托管方式，对规划为经营性建设用地的农村集体存量土地进行整合和土地前期整理开发，统一招商。
托管是指在不改变集体土地所有权的前提下，为提高土地利用效益，村（居）集体经济组织或土地使用权人作为委托方，将一定期限内的土地使用权委托给集体土地整备中心，由集体土地整备中心代表委托方对土地使用权进行处置、对土地开发行为进行监督，并与委托方分享土地收益的行为。
符合入市条件的存量农村集体经营性建设用地可申请纳入土地整备范围。经委托方自愿申请，与集体土地整备中心共同编制农村集体建设用地托管方案，明确宗地基本信息、托管对象、托管期限、收益分配等内容，并经村集体民主表决后，逐级报区政府批准托管方案。
九、全面规范设施农用地管理
严格落实国家、省关于设施农用地管理的有关规定，附属设施用地和配套设施用地的面积和比例须控制在国家允许的标准范围内。各区级自然资源、农业农村主管部门要进一步完善设施农用地信息备案制度，建立健全信息共享制度。简化备案工作，以《广东省设施农用地建设方案报告表》（详见附件）代替建设方案和复垦方案。镇政府（街道办）应在签订用地协议后7个工作日内将用地协议和《广东省设施农用地建设方案报告表》报送区级自然资源、农业农村主管部门备案，区级自然资源、农业农村主管部门应于15个工作日内核实、备案。15个工作日内没有及时核实或核实未告知的，设施农业实施主体可视为已同意备案。对于区级自然资源、农业农村主管部门上报广东省自然资源厅土地变更调查临时用地和设施农用地审查系统的设施农用地备案信息，应同时具有两部门的备案确认证明。各地要加强已备案设施农用地的日常监督巡查，对未经批准改变设施农用地用途的，应及时撤销备案，并依法作出违法用地处罚。
十、大力支持乡村旅游业用地用林保障
符合自然资源部《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）第八条有关政策的乡村振兴项目用地，按原地类管理。优化乡村旅游用地政策，乡村旅游项目中除永久基本农田外的未改变农用地和未利用地用途及功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观和栈道用地，按实际地类管理。鼓励各地探索以“点状”供地模式支持休闲农业和乡村旅游项目发展，推动全域旅游发展，提升旅游发展质量和效益。休闲农业和乡村旅游项目中属农牧渔业种植、养殖用地的，可不办理征收（收回）和农转用手续，按现用途管理，由经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。对于零散休闲农业和乡村旅游建设项目，如农村厕所、旅游驿站、景观平台、品鉴室、停车场等，允许各区可按程序、分批打包申请按规定办理预留城乡建设用地规模使用。为发展乡村旅游业拓宽农村道路，拓宽后不超过8米的，在不占用基本农田的前提下，按农用地管理。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地。允许本地居民利用自有住宅或其他条件，以建设改造民宿等方式依法从事乡村旅游经营。腾退的户外厕所、闲置废弃畜禽舍、倒塌房屋、影响村内道路及公共设施建设的院落等建筑物或构筑物用地，优先用于支持乡村旅游、休闲农业、农业公园、田园综合体等新产业新业态用地需求。在林地（林区）范围内，为推进休闲观光、乡村旅游项目建设，开展林分改造、营造林、防火通道、林区道路建设，及直接为林业生产服务的工程设施建设项目，按照《中华人民共和国森林法实施条例》有关规定，办理占用林地手续后使用。
十一、用好用足集体建设用地建设租赁住房试点政策
鼓励有条件、有市场需求的农村集体经济组织按照《广东省佛山市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》和《佛山市利用集体建设用地建设租赁住房管理办法（试行）》（佛府办〔2018〕51号）的要求，通过联营、入股、出让、租赁等方式建设运营集体租赁住房项目。项目建设要以存量用地为主开发。农村集体经济组织要依据村庄规划，充分利用盘活的空闲宅基地和其他农村集体建设用地，建设开发租赁住房，发展新型农村社区，扩大集体经济收入来源。土地使用的合同范本、对宗地供应计划、签订用地合同、批复用地许可、不动产登记、项目开竣工、改扩建等环节严格按照《佛山市利用集体建设用地建设租赁住房管理办法（试行）》（佛府办〔2018〕51号）及《佛山市国土资源和城乡规划局关于印发<利用集体建设用地建设租赁住房项目建设运营协议>等有关材料范本的函》(佛国土规划函〔2019〕44号)执行，同时与市场动态监测监管系统有效对接，将项目用地纳入供后监管。
十二、支持农村各类新产业新业态用地需求
支持各地通过土地流转推进规模经营，因地制宜开展土地综合整治，归并地块，完善农田基础设施，发展现代农业。对于采用传统生产方式，利用耕作层土壤的生产种植大棚和水产养殖大棚，按耕地和养殖水面管理。在建设用地总量不突破，不占用永久基本农田的前提下，各区政府根据现代农业和农村产业融合等发展需要，在编制和实施乡镇土地利用总体规划时，可预留不超过5%规划建设用地规模，用于农村新产业新业态发展（如现代农业园区、农业公园、国家级健康水产养殖示范场等），或零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。乡村旅游所配套的停车场、旅游驿站及民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农村集体建设用地。
十三、充分发挥乡村振兴工作中村集体的主体作用
在村庄规划编制和执行、土地整理复垦、集体土地分配、宅基地有偿使用和退出、村民建房监督、村民矛盾纠纷调处等工作中充分发挥村民委员会、村民小组、村民理事会（议事会）等基层群众性自治组织以及集体经济组织的主导及协助作用，通过村民（代表）会议或集体经济组织成员会议集体讨论表决、修改完善村规民约等形式，对制定宅基地分配和退出方案、受理建房的申请、建房资格初审、监督村民建房打桩放线以及向镇级政府（街道办）、镇级自然资源主管部门报告村民违法用地等事项作出规定。依照法律法规符合使用条件的农村各类土地在出让、转让、租赁、承包等方式流转时，须执行《中共佛山市委办公室 佛山市人民政府办公室 印发<关于进一步推进农村集体资产〝应上必上〞平台公开交易管理的意见>的通知》（佛办字〔2019〕9 号）的有关规定，其中集体建设用地流转还应当符合《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府100号令）有关要求。
各区可结合自身实际建立健全相关实施政策指引。区自然资源主管部门须加大对农村土地利用状况的监管，防止农村集体建设用地以农用地名义进行流转，防止“农地非农化”。各地自然资源主管部门应加大政策解读、业务培训、广泛宣传，提高项目单位和广大村民对政策的知悉程度。对违法用地情况严重的地区将问责追究。对存在较多农村房屋违建问题的地区，将停止该地区经营性用地供应工作。
本通知自印发之日起试行。
附件：广东省设施农用地建设方案报告表
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章来源：广州日报、佛山市自然资源局
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